维普资讯 http://www.cqvip.com ２００２年第４期 Ｎ０．４，２００２ 学术探索 ２００２年７月 Ｊｕｌｙ，２００２ Ａｃａｄｅｍｉｃ Ｅｘｐｌｏｒａｔｉｏｎ 试论行政垄断的特征、危害及消除 赵向群 （云南省丽江地委党校，云南 丽江６７４１００） 摘要：我国大量存在的行政垄断已严重阻碍我国社会经济的发展，成为目前改革的“重中之重”。本文通过揭示其 表现特征和现实危害，并思索消除行政垄断的对策选择。 关键词：行政垄断；特征；危害；对策 中图分类号：Ｉ）６３ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００６—７２３ｘ（２００２）ｏ４—００５９—０３ 我国的行政垄断萌发于改革开放的前１５年， 发展和显现于９０年代，尤其到９０年代中后期，行 政垄断达到了高峰。近几年，因三令五申的 强调和全社会反垄断呼声的强烈，以及市场经济 的发展迫使垄断行业加大改革力度，迫使各地方 开放市场，行政垄断在某些；ｈ－面有所削减和收 敛。但是，从总体上看，行政垄断依然是当／４－我 国垄断的最主要形式，它仍然严重地阻碍着社会 主义市场经济的健康发展，干扰着社会生活的诸 多；ｈ－面，成为目前改革的“重中之重”。 一多１乙元。 ２．自利动机性。行政垄断形成的这种利益 集团，为维护和扩大共同利益，它们的目的动机 都是极其明确、不谋而合的。如果不是在强大的 外部压力下，即在难以继续＿ｅｆｔ￣ｔＰ这种共同利益的 形势之下，它们不会轻易放弃对共同利益的追 求，甚至使这种共同利益具有刚性。 ３．排他性。即排斥其他参与垄断、排斥其他 与其竞争。这种排他性一；ｈ－面具有高度市场化 形成的市场垄断的排他性特点，即凭借经济的规 模和实力，进行资源垄断，价格垄断，市场垄断及 阻碍生产要素自由流动等。另一；ｈ－面，这种排他 性也有其自身特点，即这种排他性不是自由竞争 、行政垄断的特征 我国行政垄断的特征主要表现为以下几个 方面： 而形成，凭借的力量ｔｌｚ主要不是靠经济实力，而 是靠行政权力的滥用，靠政治手段。 ４．影响政治决策性。为维护和扩大利益集 １．利益集团性。行政权力同行业企业间一 旦同盟形成垄断后，不论这种垄断是哪个行政主 管部门对所辖行业的过渡干预或保护，还是地；ｈ－ 保护本地企业，都是同盟双；ｈ－（或各方）之间 形成一个较为稳定的共同利益集团。它们之间 所以能够形成共同利益集团，是因为：一方面，政 ｆ－ｆ是经济人、政治人和道德人的复合体，其利益 具有复杂的多元性，它同行业企业的同盟正是为 了最大限度地满足其多元利益的需求。另一；ｈ－ 面，各行业．各企业以追求最大经济利益为核心 目标，为实现这一目标，在新旧交替期，它们 必然谋求行政主管部门或地方政ｆｆ－ｆ的支持，占有 更多的资源并利用政ｆｆ－ｆ的行政权力排斥其它行 业企业与之竞争，以获取高额垄断利润。目前， 我国在基础设施和公共服务部门仍然存在着大 量的行政垄断，例如电力、电信、铁路、民航等领 域都形成了一个又一个庞大的既得利益集团。 这些集团又具有明显的分利性，它们借助行政权 利并以国家和人民的名义占有和瓜分经济资源。 尽管垄断行业的从业人员在总人口中的比重很 小，但占有的各种经济资源却非常巨大，如电力 系统累计投资额达８Ｏｏｏ—ｌ２０００亿元，但仅有２００ 万从业人员，每年仅象征性地向国家上缴利润７０ 收稿日期：２００２—０５—１５ 作者简介：赵向群（１９６３一团的既得利益，行政垄断将其触角渗透到政治生 活领域，造成一定程度内的政ｆｆ－ｆ失效。如果打破 其垄断的呼声强烈，他们将奔走相告，千；ｈ－百计 寻找机会影响政治人物和决策层，力图拖延改革 或反对改革，或使不得不进行的改革大打折扣， 尽可能使改革对既得利益的削减降低到最 低程度，这就是为什么近几年垄断行业和地；ｈ－保 护主义成为阻碍改革“先锋”的原因。 ５．权力保障性。行政垄断为何攻而难破，为 何能以其属于自然垄断为借口，拒绝开放市场， 引入竞争，根本的原因就是因为它以行政权力为 保障、为“保护伞”。行政权力越大，其保护伞越 大、越牢固，就更能以越大的行政权威如规章、命 令、法规的形式维持既有的垄断地位，并可能使 垄断利润越高，且越具有持久性。要彻底撕破 “保护伞”，仅靠市场竞争，靠法制是难以真正奏 效的 二、行政垄断的危害 行政垄断的危害性极广，不仅存在于经济生 活领域，而且反映在政治、思想文化等各个方面。 ），男，纳西族，云南省丽江地委党校讲师，行政管理研究生。 ５９ 维普资讯 http://www.cqvip.com 但就其主要危害来看，集中表现在以下几个方面： １．阻碍市场经济的健康发展。建立和完善 社会主义市场经济是我国经济改革的 目标，一切的改革行动必须有利于促进这一目标 的实现，而行政垄断都阻碍这…目标的顺利实 现，具体表现为：①、排斥和阻碍市场竞争。 市场经济之所以优越于计划经济，就是因为它不 是靠的计划指令配置资ｇｇ．，而是靠市场对资 源配置起基础性作用，实现资源的优化配置。其 中，充分的适度的竞争是实现资源优化配置的基 本机制和条件，没有这种竞争就没有市场经济， 、排斥和阻碍这种竞争就是反对市场经济， 而行政垄断在客观上就是扮演了这个不光彩的 角色。②阻碍全国统一开放市场的形成。市场 经济优越于计划经济还在于通过培育各种市场， 构建全国统一开放的市场体系，使各种经济资源 在全国范围内自由流动，以提高国民经济的整体 效益。然而，行政垄断导致的或是垄断产业的自 我－Ｎ闭和独尊地位，或是市场的地方封闭和分 割，使要素的流动在行业间、地方间遭到重重壁 垒的阻碍，以致降低整个社会的经济效益。③抑 制市场机制作用的５３￣常发挥。市场经济要实现 其优势性，必须以保证市场机制（竞争机制、价格 机制和供求机制）作，Ｅｆｔ的正常发挥为基本条件， 其中，价格机制是核心机制。然而，行政垄断使 垄断行业的产品或服务的价格始终处于一个相 对稳定并能获取垄断利润的垄断价格地位，导致 高价格和低服务，从而使市场机制的作，Ｅｆｔ得不到 应有的发挥。 ２．影响我国经济同世界经济的对接。当今 世界是开放的世界，任何地区或国家的经济发展 都必须融于ｔ！ｔ界经济全球化的潮流之中。对我 国现阶ｇ－Ｒ来讲，就是要尽快适应ＷＴＯ规则，实现 我国经济同世界经济的对接。然而，行政垄断极 大地影响了这种经济对接的进程，具体表现为： ①行政垄断是行政权力对行业企，Ｊｋ的过渡干预 和保护，而这种过渡干预和保护同ＷＴＯ若干规 则的精神是相违背的。当然，我国作为ＷＴＯ的 新成员国，在有限的过渡期内可以对国内的某些 产业进行适当的保护，但一味地过渡保护是ＷＴＯ 规则不容许的。②实现我国经济同世界经济对 接的条件就是建立和完善社会主义市场经 济，但是，行政垄断在客观上只起到了拖延 这一“成熟期”的不良作用。③实现我国经 济同世界经济对接的又一条件就是各行业、各企 业在国际市场上有足够的竞争实力和国民经济 整体素质的提高，但行政垄断的客观结果却与这 一要求相反。 ３．地方保护主义的膨胀。从９０年代起，地 方保护主义日趋膨胀。对此，三令五申，但 实际收效不大，其原因就是行政垄断在背后作 怪。地方保护主义实质上是一种狭隘的利益保 护主义，其主要表现是：①在改革的有关方 面，为维护地方利益，尽可能促成有利于地方利 益的出台，对不利于地方利益的，同中 央进行明争暗斗，甚至使流产。燃油ＩＮ＂ 加税改革的最后流产就是典型事例。②在 财政收入方面，极力维护地方财源，在上缴 财政的过程中打“地道战”。③在投资项目方面 通过多种方式和渠道（甚至不择手段）同其它地 方进行激烈的竞争，争取得到更多更大的投资项 Ｈ 由于没有充分考虑项目在本地的实际可行 性和可能产生的经济效益，结果项目上马后，往 往成为一堆“垃圾工程”。④滥，Ｅｆｔ行政权力对本 地企业尤其是创利大户进行过渡的保护，外 地企业在原料、产品、价格、市场等方面与之竞 争。主要表现为运用“土”外地商品或 劳务进入本地市场，本地资源向外地流动。 如上海前几年对武汉产的“富康”汽车要收８万 元的牌照费，这种牌照费，实际上是一种“关税”， 是割裂市场的行为。由此在拥有一千多万人的 上海，武汉的“富康”车才进了２４辆，于是武汉采 取反击，对落户的上海产“桑塔纳”报复性地收取 ７万元的所谓特困费。足见地方保护主义危害之 大。 ４．行政垄断是一种。所谓就是滥 用公共权力谋取私利（个人利益或集团利益）。 可见，行政垄断就是一种，而且是“一种赤裸 裸的，光天化日之下公然进行的掠夺性的， 与惊人的行政性的经济损失相比，个人 ，只能算是‘九牛一毛…，“行政性垄断在经 济上的表现，是以公共机构的名义甚至以政 府的名义、人民的名义和滥，Ｅｆｔ公共权力的手段获 取巨额的垄断租金，具体表现为：高额的垄断ｆｆｌ－ 格：掠夺性定Ｎ－；Ｎ－格串谋或Ｎ－格协议；Ｎ－格歧 视：变相收费，如电话初装费，机场建设费，铁路 基金，电力基金等。”根据胡鞍钢的研究，９０年代 后半期中国主要垄断行业的垄断租金及占ＧＤＰ 的比重如下： 所以，行政垄断是制度性缺陷的一种典 型。 若从资源配置的角度来分析，行政垄断是政 府机构和行政过渡干预稀缺资源的配置，而 且他们在进行资源配置的过程中，一般来讲，虽 然应以社会效率的提高和社会效益的最大化为 基本原则，但也难以排除以某一利益集团或某些 行政政绩效益的最大化为原则。在这种情 况下，权力的拥有者（个人或群体）就获得了运，Ｅｆｔ 手中所掌握的公共权力来为自己谋私利的便利， 以权寻租就不断地滋生蔓延，屡禁不止的现 象也由此产生，这就是为什么９０年代是中国 “高峰”期的制度性原因。 三、消除行政垄断的对策选择 行政垄断是我国经济转型期难以完全避免 的现象，但随着我国改革开放的不断深入和社会 主义市场经济的发展，它必将退出历史舞台。然 而，其自身是难以自动消除的。为此，必须寻求 促其消除的对策选择。所选对策应该是既有软 性的，又有刚性的。在现阶段，应着重从以下几 个方面人手： １．经济发展思维定势的转变。必须承认，政 府是社会经济发展的重要力量，甚至常常是先导 力量。但是，不能以此固定只有依靠力量才 能发展经济的思维定势。实际上，经济的发展不 仅需要的力量，同时还需要政党、企业、社团 维普资讯 http://www.cqvip.com 组织等多种力 的协捌配合。而在市场经济和经 济全球化的条件下，企业的做大做强才是经济发 展的决定性力量。行政垄断的结果同然会使垄 断＂／５业或地方垄断企业短期内迅速“成长”，出现 本行业、本地区的暂时“繁荣”。但是，在市场竞 争曰趋激烈，尤其是我国加入ＷＴＯ的情况下，这 种“成长”往往只是“虚胖”，“繁荣”会成为昙花一 现。唯有手ｊ－破行政垄断，让行业、企业在国际国 内的市场竞争中求生存，谋发展，才是理性的选 择．． ２．行政理念的转变。首先需要进一步 解决的是在市场经济条件下该做什么事的 问题，陔做的事就是提供更多更好的“公共 物品”，即提供产权保护，健全法治，维护市场秩 序等，为企业创造 一个良好的市场环境。使企业 能够发展，不去做如管理企业，制定价格，分配资 源等自己本来不该做的事。其次，要切实转变 “全能”观。事实上，并不是全能的，政 府能做的事虽不说十分有限．但肯定是有限的。 所以，只能去做自己该做而且真能做好的 事。在目前的现实生活中，在广大干部的头 脑中，认为“政ｆｆｆ，全能”的观念仍然居于支配地 位，它是政企难分，行政垄断难破的一个重要思 维根源。再次，要切实转变“都能做好事”的 观念。这一观念在我国由来已久，似乎根深蒂 固，理所当然，实则不然。按理讲，我国的是 ，是应该都能做好事的。但是，做任何 事都首先需要认识和把握事物发展运动的规律， 如果违背规律做事，那肯定做不成好事，此其一。 其二二，做事需要足够的资源（人、财、物）为支撑， 如果资源匮乏，则想做的好事也做不了。其三， 做事还需要充足可靠的有关信息和科学方法及 先进的技术手段，在日新月异的当今社会想做到 这点并非轻松容易。可见，“都能做好事” 的传统观念的确需要转变了。正因为如此，对政 府的有效监督也就十分必要的。 ３．职能转变。关于这个问题，我们已经 努力了十多年，但现在尚未到位。如果说在９０年 代职能转变的“火候”还不足的话，那么在中 国已经成为ＷＴＯ新成员的今天，“火候”已是正 旺了。目前经济生活中“市场秩序”混乱问题，实 质上是“缺位”和“角色错位”的一种表现。 为切实转变职能，现阶段应着重处理好三大 关系：一是处理好与企业的关系，应切实削 减对企业的仍然较多的控制和干预，充分体 现企业的市场主体角色，减除管理中的诸多 “歧视”现象，使行为符合ＷＴＯ的非歧视贸 易原则。二Ｎｄｚｌ：理好与市场的关系，应 努力创建规范、开放、公平和自由竞争的市场环 境，加大整顿市场的力度，打破市场的地方封锁 和分割状态 、三是处理好与社会的关系，在 力发展行业组织和中介组织，提高管理的透 明度，创建全社会有效监督的机制。总之， 要根据社会发展的需要和ＷＴＯ的规则创建我国 管理的新。 ４．深化产权制度改革。这是我国深化改革 中的一大难题，也是转变职能和打破垄断的 关键所在。客观地讲，拖延我国职能转变和 行政垄断现象的大量存在都同现存的产权制度 有着内在的联系。由于现在的国有企业在产权 关系上仍然存在着名义上清楚，实际上模糊；名 义上有主体，实际ｔ虚置，缺乏责任主体即没有 真正解决由谁担任国有产权所有者主体，进入公 司担任国有产权人格化的“资本”家的问题，使得 人们在很大程度上把国有资产的管理寄托在两 因素上。其一是寄托在经营管理者的良心和政 治觉悟上，但这是有限的。其二是寄托在身 上。既然国有企业缺乏责任主体，不管谁 管？这就从产权制度上造成了行政垄断的必然 性。所以，必须从理论上加强对深化产权制度改 革的研究，在实践中鼓励大胆的制度创新。可以 断言，唯有冲破现存的产权制度，建立起真正适 应社会主义市场经济的新的产权制度，才能 从根本上消除行政垄断。 ５．加快反垄断立法。在国外，《反垄断法》已 经有 百年的历史，例如美国１８９０年通过的《谢 尔曼法》和ｌ９ｌ４年通过的《克莱顿法》。目前，我 国反垄断立法起草工作正在紧张进行。现在的 问题是，我国反垄断立法必须从中国的实际情况 出发，把维护经济秩序和推动经济发展作为立法 的双重使命。为此，首先要大力加强反垄断理论 的研究，在立法中要注意借鉴西方国家已经比较 成熟的反垄断法律。其次，要进一步明确反垄断 法的指向是垄断行为，不论是垄断结构下的垄断 行为还是竞争结构下的垄断行为，而不应该指向 垄断结构。第三，明确反垄断法的核心是“打破 行政垄断，市场垄断，鼓励规模经济”。力求 通过反垄断立法及实施，真正打破电力、电信、民 航、铁路等行业的垄断和地方保护主义。第四， 把正确处理目前行政垄断下形成的既得利益集 团作为反垄断改革的难点进行突破，用法律的形 式规范垄断利益集团的政治行为和商业行为，限 制他们的政治和经济，迫使垄断行业从 经济寻租，政治寻租转变依靠技术创新，高质量 服务，良好信誉等谋求利益最大化。 综上所述，我国的行政垄断有其产生存在的 社会历史背景，但它仅仅只是我国经济转型期暂 时存在的现象，是改革尚未彻底的一个表现。因 此，随着改革的深化和社会主义市场经济的 成熟完善，它必将成为历史，一去不复返。 ［参考文献］ ［１］胡鞍钢，２００１《中国：挑战》，浙江人民出版社． ［２］胡鞍钢、过勇，２（１０２，《从垄断市场到竞争市场：深刻的社 会变革》，重庆，《改革》． ［３］张群群，２０００，《超越二元论：对与市场关系的反思》， 《当代经济科学》． ［４］戚聿东，２００１，《论中国的垄断管制与反垄断立法》，武汉， 《经济评论》． ［５］周作翰、李风华，２００１，《从经济行为看地方保护主 义》，武汉，《湖南师范大学社会科学学报》． （６］杨龙，２０００，《国家的悖论与的失录》，津，《理论与现 代化》． ［７］张国江，２００１，《谈谈中国的垄断》，昆明，《经济问题 探索》． ［８］季燕霞，２００１，《论经济市场化条件下地方竞争的规 范》，昆明，《经济问题探索》． ［９］王预震，李勇军，２１７０２，《Ｗｒｏ与我国管理创新》， 黑龙江，《行政论坛》． （１０］赵全军，２∞２，《与地方及地方问利益关系 分析》．黑龙江，《行政论坛》． ［责任编辑：阮凤平］ ６１
