转型与作用

转型与作用:我国改革开放进程中职能的阶段性变化

我国是一个发展中大国，又是一个经济转轨大国。以往30年的实践说明，适应市场经济发展的历史性趋势，有效地发挥在经济社会转型和转轨中的作用，是我国改革发展的一条主线。在30年的改革发展进程中，我们时常讲的一句话是，“要做正确的事，要正确地做事”。一般来说，“做正确的事”，就是在科学而严格界定的职能范围内做正确的决策。从我国改革的实践看，适应市场经济的形成发展，“做正确的事”，关键是“科学而严格界定的职能”，推进转型。

一、实现从市场培育者向市场监管者的转型 经济转轨进程中，正确处理与市场之间的关系，是市场化改革的基本问题。在西方经济学理论中，是作为弥补“市场失灵”的角色而存在。在我国渐进式改革中，一开始市场并不存在，所以就很难谈得上“市场失灵”。恰恰相反，改革初期，的一项重要任务是要尽快培育市场、形成市场、发展市场，充分发挥市场“孵化器”的作用。与此同时，不断调整职能，实现角色转换。

1.承认市场，培育市场、开放市场。30年来，在与市场的关系方面，大体经历了从排斥到承认、从相互否定到互为补充、从主导向市场主导的转变过程。在上个世纪八十年代初，提出了以“计划经济为主，市场调节为辅”的改革框架；八十年代中后期，进一步提出“国家调节市场，市场引导企业”的改革思路；九十年代初正式确立社会主义市场经济的改革目标。从实践看，作为市场培育者，

在三个方面做得比较成功：

（1）放开和搞活农产品市场。与此同时，对农业的主要产品，比如粮食，实行最低保护价。这样，一方面破除计划配臵农产品的旧，形成了农产品市场；另一方面，又确定了干预农产品市场的合理范围，以确保农产品市场的有效性。

（2）采取双轨制的办法，逐步放开工业品市场。建立和形成了统一的商品市场。工业品市场竞争局面的形成，极大地加快了工业化的实际进程，对于奠定我国制造业大国的地位具有关键作用。

（3）采取开放的市场。逐步开放国内市场，提高经济的开放度。由封闭、半封闭的经济体，迅速转化为开放型的经济体，是我国在新一轮全球化浪潮中抓住历史性机遇，充分利用外资弥补国内市场资本不足，实现跨越式发展的重要原因。

2.客观地估计主导型市场经济模式的历史性作用。作为市场培育者，反映了我国渐进式改革的一个基本规律：是市场化改革的第一推动力，是经济增长的第一推动力；在与市场关系上，市场发挥作用的范围、方式都取决于。但仅仅作为市场培育者，也不可避免地形成主导型的市场经济，形成对市场过多的替代。

（1）为经济起飞创造必要前提。经济起飞的初始条件要求有最低限度的社会基础资本的先行建设，比如道路、桥梁等大型基础设施建设，是经济起飞和市场力量发挥作用的前提。以为主导，我国完成了大规模的基础设施建设，为启动市场和民间力量促进经济繁荣创造了基础性条件。与印度、非洲等一些发展中国家相比，我国的优势并不在于市

场更为发达，而是在于更为积极有效的。

（2）形成主导型的经济增长方式。对市场的替代，主要便现在两个方面：一是通过人为地控制要素价格，构造了低成本的发展模式。土地、资本、劳动力价格的相对低廉，为企业扩张创造了一个相对优越的制度环境。也为出口导向型的发展模式创造了成本优势。二是通过分税制改革，地方成为推动经济规模扩张的重要动力源。地方为获得更多的财政收入，积极地干预市场，以吸引更多的投资。我国经济总量、财政实力、外汇储备大幅度增加，都与主导型的经济增长方式直接相关。

（3）为渐进式的市场化改革预留了空间。主导型的经济运行模式，并不是简单地否定市场的作用，而是积极地培育市场。历史地看，主导型的经济运行模式使市场在可控的范围内发挥作用。这是渐进式转轨有效的过渡性安排。

3.客观地估计由主导向市场主导模式的演进趋势。从东亚主导型市场经济的实践看，一方面，对市场的替代，在经济起飞和经济发展的初期，具有明显的制度收益；另一方面，也应看到，但随着经济的进一步发展，主导型市场经济的制度性收益将逐步递减，并会使经济发展因缺乏活力和弹性，难以应对可持续发展难题而陷入困境。进入新世纪以来，我国主导型的市场经济模式遇到了前所未有的挑战。在主导型市场经济模式下，难以应对发展方式转型进程中新的矛盾和问题。

（1）资源环境的挑战对资源价格改革提出新的要求。进入新世纪以来，经济快速增长同资源环境约束的矛盾，越来越成为我国可持续发展的突出矛盾。在这个特定背景下，

放开各类矿产资源价格，使其能够体现资源的稀缺程度，才能使企业自觉地考虑到资源环境的成本，以有效地节约资源和保护环境，以实现可持续增长。

（2）土地集约利用对土地要素市场化提出新的要求。由集中控制土地交易，低成本供应土地的模式已经难以为继：一方面，新土地资源的浪费和土地资源供给巨大的缺口并存；另一方面，新型工业化、新型城市化要求充分地保护农民的土地权益。这就使得新阶段土地要素市场化的要求尤为迫切。

（3）保护劳动者权益对劳动力要素市场化提出新的要求。近年来的改革发展实践表明，劳动者长期保持低工资的状况，不利于扩大消费，不利于转变投资、出口拉动的经济增长方式。这就要求建立劳资双方合理的谈判协商机制，形成城乡劳动者平等就业的制度框架，完善劳动力要素市场。

4.成为市场监管者，是发挥市场在资源配臵中基础性作用的前提。市场化改革进入新阶段，要形成一个好的市场经济，必须成为市场监管者，以维护公平竞争的基础秩序。我国30年改革开放走到今天，虽然还需要在某些领域培育市场，但经济转轨和经济可持续发展的总体要求看，更需要不断调整职能，扮演合格的市场监管者的角色，以与市场的互补关系取代相互替代的关系，这样才能够真正使市场化改革到位，建立起可持续发展的机制。

（1）要成为商品市场的合格监管者。商品市场的有效性依赖于的有效监管。以食品药品监管为例，多头监管与“监管失灵”并存，对的监管职能提出新的要求。

（2）要成为要素市场的监管者。例如，在土地问

题上，如果不再直接安排土地交易，作为中立的监管者，就会有利于保护农民的土地权益。如果作为劳动力市场的监管者，就能够更妥善地处理劳资关系的问题。从新阶段资源要素市场化改革实践看，如果不作为要素市场的监管者出现，市场化从商品领域拓展到资源要素领域相当困难。

（3）要强化社会性监管。要建立一个好的市场经济，应当从市场交易双方超脱出来，成为公众利益的代表，成为超越具体市场利益、客观公正的监管者。例如，在对待高能耗、高污染企业问题上，地方要从提高当地财政收入的利益中超脱出来，才能够作为合格的环境的监管者。

在市场形成发展过程中的角色定位是一个不断变化的过程。这个过程，也是与市场关系在不同经济发展阶段调整的过程，实质是市场形成和发展过程中转型的过程。

二、实现从经济建设主体向经济性公共服务主体的转型

正确处理与企业的关系，既是一个经济转轨的命题，也是一个发展的命题。从经济转轨的角度看，推进政企分开是建立市场经济的必要条件；从发展的角度看，推进政企分开，有利于增进企业之间的竞争，有利于提高经济运行质量。总结30年改革的实践经验，推进政企分开，关键在于从经济建设的主体的角色中走出来，成为经济性公共服务的主体，即的经济职能要从直接参与投资建设、直接控制企业行为，转变为企业提供经济性公共服务。

1.改革开放30年来，作为经济建设主体的角色有

所变化。改革开放30年来，我国确立了以公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度，实行政企分开取得重大进展，比较成功地塑造了经济起飞的微观基础。

（1）以股份制为重点的国企改革取得明显进展。到目前为止，国家国资委直接监管的国有企业只有150多家，而且一半以上都实现了投资主体多元化。并且，布局相对比较集中，即主要是关系国计民生、经济命脉的重要领域，相当部分竞争领域的国有企业已经退出。

（2）民营经济取得长足发展。2007年，我国民营经济占GDP的总量已经达到65%左右。民营经济吸纳非农就业比重高达80%左右，并成为税收的重要来源。民营经济已经成为我国市场经济最重要、最活跃、最有生力、最有潜力的市场主体。

（3）外资经济保持持续发展势头。引进外资的规模越来越大。2007年达到827亿美元，2008年1-7月，我国外商投资新设立企业16，1家，同比下降22.15%。实际使用外资金额607.24亿美元，同比增长44.54%，2008年全年预计实际利用外资将达到1000亿美元。

（4）经济建设支出逐步下降。比如说改革的头十年，财政支出中的60%左右用于经济建设，虽然这个比例逐年有所下降，但在改革的前20年下降的幅度是比较小的。2003年后这个比例明显下降，当前大约为25％

2.从经济建设主体向经济性公共服务主体转型的客观基础已经形成。

（1）我国已经由生存型社会过渡到发展型社会，提高经济运行质量成为主要矛盾。进入发展型社会新阶段，“发展性”压力凸显的一个最重要的方面，就是资源环境对经济

增长的约束性全面增强，给经济运行带来的风险越来越大。在这种情况下，地方如果仍然扮演经济建设主体的角色，把经济增长速度放在第一位，沿袭过去那种低成本扩张的模式，就会增加经济发展方式转变的难度，使资源环境问题持续恶化。

（2）企业作为经济建设主体更有利于提高经济质量。如果地方还以各种优惠吸引企业投资，企业仍可以不通过技术和管理创新获得利润，经济结构转型升级就没有动力，整个经济运行的技术基础很难提高。

（3）企业作为经济建设主体更有利于建立公平竞争的市场秩序。只有地方不再把地方经济总量作为最重要的指标，才有可能为各类市场主体创造平等竞争的市场环境，才有可能避免官僚经济或权力经济的现象。

3.要合理界定作为经济性公共服务主体的范围。向经济性公共服务的转型，要与所有制改革、企业改革的实际进程相适应。要确立为多种所有制企业共同发展提供平等服务的理念，着力创造良好的经济环境和制度环境。现阶段经济性公共服务的基本要求应当是：

（1）宏观经济的稳定性和有效性。一方面，给企业生产经营活动以稳定的预期，另一方面，减少宏观经济波动和经济运行风险。进入新阶段，积极推进经济发展方式转变，需要实施有效的宏观。如何建立一个有效的宏观体系，是经济性公共服务中最复杂、最关键的问题。

（2）中长期规划的科学性和刚性。例如，我国目前遇到国际能源的冲击，就反映了过去中长期规划的缺陷。“十一五”规划所涉及的节能减排指标，需要进一步强化约束性。

（3）经济信息的公开性、及时性。在信息上有企业不能比拟的优势，及时公布准确的信息将会对企业行为起到良好的引导作用。应确保统计数据的准确性和客观性。

（4）市场监管的有效性。当前，尤其要克服多头监管和监管失灵的现象，建立相对的现代监管体系，实行监管者与监管对象保持距离的监管模式。

（5）重要的基础设施建设。在社会资本不愿意介入、而外溢性比较强的基础设施领域，仍需要来投资建设。

（6）加强国有资产战略管理职能。新阶段要解决国有经济的战略定位、国有经济参与竞争的范围、国有经济的利润处理等问题。

在市场经济的形成发展中，要求从微观主体的羁绊中出来，由此实现职能转变的阶段要求。从我国30年改革发展的实践分析，这个阶段角色转变的目标是，实现从经济建设主体向经济性公共服务主体的转型。

三、实现从以GDP为中心向以“人”为中心的转型 正确处理与社会的关系，加快完善的社会职能，既是经济转轨的客观要求，也是社会发展阶段变化对转型提出的重大课题。经过30年的改革发展，从总体上来说，我国已开始进入一个以人的全面发展为目标的新阶段。为此，发挥作用，推进转型，需要从这样一个阶段变化的角度来考察。

1.新阶段的责任与转型。我国30年的改革开放，实现了经济社会发展的历史性跨越，即由生存型社会开始步入发展型社会。进入新世纪以来，无论从经济发展水平、消费结构、产业结构、就业结构，还是从城镇化率来看，我

国都出现了历史性的拐点。在这样一个发展新阶段，转型的目标逐步聚焦于人的全面发展。

（1）解决资源环境问题。资源环境不仅成为发展的条件，还成为发展的目标。发达国家资源环境问题解决得好，从根本上说是他们的人力资本强，主要依靠人力资源发展经济，而不是依靠消耗自然资源维持经济增长。解决资源环境问题，归根结底要依靠人的全面发展。为此，应当关注与人的发展密切联系的基本公共服务，例如义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务、基本住房保障等。投资于人，实现由人口大国向人力资源强国的转变。

（2）解决发展不平衡的问题。就城乡差距而言，工业化城市化有一个规律，就是工业和服务业收益大于农业，最终导致农村居民向城市转移。在这个过程中，城乡差距拉大有一定的客观性。但是，不能从制度上造成城乡居民机会和能力的不平等。因此，解决城乡发展不平衡的问题，应责无旁贷地实现城乡基本公共服务均等化，保证农民与城镇居民同等的发展权。就地区差距来说，不同区的自然禀赋差异很大，要实现区域的均衡发展，重中之重是实现基本公共服务均等化。

（3）解决消费不足的问题。我国消费率过低的重要原因之一在于基本公共服务供给不到位。由于教育、医疗、社会保障等基本公共服务的价格上涨速度远远超过居民收入的增长速度，城乡居民很大一部分收入用于预防性储蓄，减少了即期消费。据测算，2005年我国城乡居民用于教育和医疗的额外支出对其他商品和服务消费产生的挤出效应达到5810.7亿元。如果在基本公共服务领域的投入到位，消费率可以从51.9%提高到55.2%。

（4）发挥再分配作用。进入新阶段，有效协调利益关系的突出的问题在于，基本公共服务在城乡、区域和不同社会群体之间存在比较大的差距，由此造成公民基本权利的不平等。随着财政能力的快速提高，要建立基本公共服务均等化的相关制度安排，确保财富和收入分配上的差距不转化为权利和机会的不平等。

2.伴随着经济社会发展阶段的历史性跨越，发展理念的转变至关重要。从生存型社会进入发展型社会，“生存性”压力明显减弱，“发展性”压力全面凸显。传统的发展理念以“物”为中心，强调一个国家或地区经济总量的增长。按照这种发展理念，所谓发展主要指经济发展，而经济发展又在很大程度上等同于经济增长。现代发展理念以“人”为中心，认为经济增长只是手段，而人的全面发展才是目的。面对经济社会发展的新形势新矛盾，提出了科学发展观，突出强调“以人为本”、实现经济社会全面协调可持续发展、构建和谐社会。这个新的发展理念，强调发展的主体是人，强调发展成果要最终落实到改善民生上，让全体社会成员共享改革发展成果。最近这些年，正是这样一个发展理念的形成，促使着作用的范围、作用的手段开始发生变化。但从实践层面看，人的全面发展需要在进一步的改革中提供制度保障。

（1）农民的平等发展权。尽管这些年，免除了农业税，在农村义务教育和新型合作医疗方面做了很多工作。但城乡二元的福利制度安排并未从制度上打破，城乡基本公共服务不平等直接构成城乡差距的重要组成部分，还扩大了城乡居民机会和能力的不平等。

（2）落后地区居民平等的发展权。落后地区的基本公

共服务取决于本地区财政能力。由于各地区发展严重不平衡，又缺乏财政能力均等化的制度安排，不同地区居民基本公共服务存在着严重的差距。

（3）困难群体的发展权。与改革开放初期有很大的不同，过去困难群体是吃饭穿衣无保障。现在的困难群体，往往是因病致贫、因教育致贫、因失业致贫。因此，新时期的反贫困，应当及时地转变到为困难群体提供基本而有保障的公共服务上。

3.进入新阶段要突出强调在提供基本公品中的主体地位、主导作用。面对公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公品短缺的突出矛盾，新阶段的转型，需要从上解决公共资源优化配臵的问题，确保成为基本公共服务的主体，并发挥主导作用。按照基本公共服务均等化的要求，建立惠及13亿人的基本公共服务体系，已成为新阶段转型的重要历史使命。

（1）建立与地方间合理的基本公共服务分工。无论是城乡还是地区间基本公共服务的差距，都与地方各级的基本公共服务分工直接相关。各级在农村基本公共服务的职责不明确，是制约农村基本公共服务水平提高的关键因素。

（2）实现财政能力均等化。如何建立辖区财政模式，使每一级都对辖区内财政能力均等化负责，是解决地区间基本公共服务均等化的根本途径。

（3）建立多元化的基本公共服务供给体系。实现基本公共服务均等化，需要关注和改善基本公共服务的投入产出效率。为此，如何在承担最终责任的前提下，改革事业单位，发挥市场、社会组织在基本公共服务供给中的积极作

用，成为转型的重要组成部分。

（4）建立城乡统一的基本公共服务。我国城镇化严重滞后于工业化，主要在于城乡二元的基本公共服务，使得农村居民难以在城市安居乐业，成为城市居民。从新型工业化、新型城市化的客观要求看，未来3-5年，需要尽快从制度上解决城乡福利制度不平等的问题。

从我国经济转轨、社会转型的实际进程看，改革的实质就是正确处理与市场、与企业、与社会的关系，并建立起一系列新的制度安排。过去30年经济改革中，我们已经在解决与市场、与企业之间的关系上迈出重要步伐。进入新阶段，转型的任务更重、更为复杂。一方面，需要完成市场化改革攻坚的任务，实现由主导向市场主导发展模式的转变；另一方面，还要按照人的全面发展的要求，着力完善的社会职能，加快建立现代公共服务。

我国30年改革发展中角色转变的过程，是职能的调整过程，实际上集中反映了转型的历史进程与职能的阶段特征。改革发展进入新阶段，转型的重要性进一步凸显。例如，实现经济发展方式的转变，取决于实现经济运行机制由主导向由市场主导的转变；推进以民生为重点的社会建设，取决于在基本公共服务中的主体地位和主导作用的确立。就是说，我国已进入以转型为主线的全面改革新阶段。以转型带动全面改革，需要制订适当的改革策略，确定改革的优先顺序。近期内，在加强宏观的同时，需要进一步推进资源要素价格改革和垄断行业改革，在完善经济性公共服务职能上取得重要突破；中期，应当加快推进财税金融改革，为全面优化经

济性公共服务，促进经济改革整体到位创造条件；长期，应当着力完善的社会管理职能，通过与地方基本公共服务的合理分工，建立现代公共服务，使政治、社会和文化改革取得实质性突破。