完善信访法律服务机制的思考

作者：山西党校（山西行政学院）课题组 来源：《前进》 2020年第8期

山西党校（山西行政学院）课题组

党的十九届四中全会围绕坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，进行全方位战略布局。全会公告提出十三个制度优势，其中坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利是我国国家制度和国家治理体系方面的显著优势之一。这与十八届四中全会提出的“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”相互呼应。信访工作是我国基层社会治理体系建设实践的集中反映，鲜明体现出新时代党与人民群众的密切联系。信访工作必须在认识实践中，牢固树立“以人民为中心”的发展理念，将信访工作纳入法治化轨道。在当前我国疫情防控常态化、复工复产复学的关键阶段，要把依法防范化解新的社会矛盾风险放在信访工作的重要位置上，科学预见社会、经济发展状况以及与之相伴随的风险挑战，依法做好疫情防控形势下的矛盾排查化解和社会稳定工作。在此背景下，通过引入和深化法律服务，发挥律师事务所和律师专业优势，使之参与各类疑难复杂信访事项的协调会商和多元化解，提出诉访分离和依法分类处理的法律意见，有利于提高相关部门运用法治思维和法治方式解决问题、化解矛盾的能力，增强依法办事的自觉性，对于提升信访法治化水平具有十分重要的意义。

一、信访法律服务现状

《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“积极推行法律顾问制度，建立法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”信访工作作为接待群众来信来访、接受群众提出的意见建议、倾听群众表达利益诉求的桥梁和纽带，对于解决社会矛盾、化解社会风险至关重要，对法律服务的需求更为必要和迫切。据此，党的十八届四中全会之后，全国各地各级信访部门先后设立了信访法律服务机构，或者是建立专门的信访接待室，或者是引入律师进入信访接待大厅，为信访群众提供专业的法律咨询和服务，对信访工作法治化进程起到积极的推动作用。目前，各地各级信访部门律师接待室的设立与运行已经非常普遍，大多采用的是由当地司法行政部门或者律师协会牵头，广泛征集社会律师轮流参与信访值班接待，具有公益性质的法律服务形式。归纳起来各地具有代表性的做法主要有以下几种模式：

（一）吉林市的信访法律事务服务“中心模式”

吉林市信访法律服务中心设立于2011年4月，是经吉林市民政局注册登记的民办非盈利企业法人单位。其主要职责是“提供法律咨询、代理援助、调取案卷服务；评析上访是否合理，召开听证会；协调部门、司法机关解决上访涉及问题,以达到息访目的”。

（二）国家信访局的法律接待室“协助接访”模式

从2016年8月开始，国家信访局在信访接待大厅设立律师接待室，正式启动了律师参与信访接待工作。其具体做法是，在北京市范围内首批选聘24名执业律师进驻国家信访局接待大厅，通过轮流值班的方式参与到国家信访局的信访案件接待中。主要职责是协助信访接待部门就涉法涉诉事项及内容提供相关法律咨询。

（三）山西省的信访局与律师事务所“局所合作”模式

2015年4月，山西省信访局通过当地律师协会推荐，经过严谨认真考查，选择专业力量雄厚、管理规范高效、具有良好品牌的省级律师事务所建立合作关系，通过机制构建、团队建设、规范管理、交流改进等方式和手段，形成现在的包括法律咨询、案件研讨、理论研究、形势研判、制度建设等层面深度法律服务合作关系。律师事务所组建了以主办律师为核心的主任律师、主办律师、执业律师三级信访法律服务团队。实行主办律师负责制，调动全所律师积极参与信访法律服务工作，并提供相应的法律支持。

二、信访法律服务存在的问题

律师参与信访接待对于推进信访制度改革，促进诉访分离起到了积极的引导作用。但是信访法律服务具有指导性强、政治敏感度高、专业覆盖面广的显著特点。现有普遍采用的法律服务模式由于其接访律师队伍相对松散、团队服务稳定性差、专业素质参差不齐，加之现代社会律师专业分工日益细分化的趋势，导致信访法律服务责任意识不强、专业不对称、合作领域和深度受限等问题，信访法律服务的质量与成效也会大打折扣。

（一）信访法律服务性质定位不准确

由于现有模式大多采用信访公益服务的性质，其局限性表现在：信访法律服务的公益性特点与律师行业市场化特点不一致。虽然社会上不缺乏具有社会责任感的律所或者律师愿意参与信访法律服务工作，但是只是义务性或者临时性的工作安排，有很大的随机性，不利于律师的积极性的发挥。同时法律服务人员参与解决的信访案件基本上都是义务性质的，所产生的费用、造成的工作负担，都没有相应的报酬作为补偿，使得这项工作不具有常态性和可持续性。

（二）侧重程序性引导，法律服务方式单一

现有的信访法律服务模式大多是通过建立法律服务接待室，根据信访接待部门或者信访当事人的意愿，接待信访群众咨询，解答相关法律问题，并指导信访人通过合理途径寻求利益诉求解决的渠道，实现诉访分离，主要侧重程序性引导。这种注重程序性引导的信访法律服务模式有诸多局限。对于涉法的信访案件缺乏深入的调查了解，只指明方向，并不解决实际问题，造成法律服务浅表化。同时，法律接待室为了保证信访接待室法律服务的质量，在接访律师的选择上都有严格和规范的要求，选聘的律师都是专业素质高、社会责任感强、在律师界有一定影响的律师，在信访法律服务中只侧重程序性引导的现状，将是优质律师资源的极大浪费。

（三）接访律师队伍不稳定，形成“片断化”现象

目前，通过考察了解各地法律服务人员参与涉法信访，大多都以法律援助方式参加为主，临时抽调的情况不同程度地存在。造成的问题是：律师选择大多采用轮流值班的形式，值班律师更换频繁，造成法律服务人员的来源和管理上缺乏统一和规范，信访法律服务业务培训缺失等诸多问题。这种不稳定、不规范的参与形式，影响了信访法律服务整体作用的发挥和信访法律服务的常态化建设。

（四）信访法律服务经费难落实，影响了工作的质量与效率

尽管多次通过重要会议决议等形式强调信访法律服务的重要性，也出台了一些信访法律服务经费保证的原则性思路，但是在许多地方，由于受信访法律服务观念认识和当地经济发展水平的影响，对于信访法律服务工作经费不能给予积极的支持。长期下去，必然会影响律师参与信访案件调处的积极性和办案质量。

（五）信访法律服务参与度低，不能适应信访法治化进程

现有信访法律服务模式，定位于法律公益性服务，侧重程序性引导，服务主体的相对不稳定性造成服务的浅表化和碎片化，从各个侧面反映的一个重要问题，即是信访法律服务的参与度低，对信访工作法治化缺乏应有的重视以及相应的积极的推进。现有信访法律服务平台主要是通过信访法律服务中心或者是律师接待室，主要的方式是律师的法律咨询和法定途径引导。对于信访疑难案件协调、信访案件调解、信访案件听证等多元化的信访问题处理方式，律师法律服务参与度都有待研究与提升。

三、完善信访法律服务机制的建议

（一）以法治思维明确信访法律服务的性质与职能定位

建立与不断完善信访法律服务机制，首先应当解决信访法律服务本身的性质定位问题。现有信访法律服务的公益化性质不能适应律师法律服务社会化的特点，不利于充分调动信访法律服务工作者的工作积极性，从而有效地开展信访法律服务工作。根据党的十八届四中全会的要求，要在与机构普遍建立法律顾问机构。所以信访法律服务的工作内容应当纳入法律顾问的工作安排当中。以一定的方式和程序对法律服务机构与人员进行充分考察与择优选择，或者按照购买法律服务的方式和程序选择确定和聘请法律顾问。依照律师法律服务市场化的规则与之签订法律顾问聘用合同，并根据律师法律服务的标准进行合理的付费，以保障信访法律服务工作的开展。建立与不断完善信访法律服务机制，同时应当明确律师参与信访法律服务的职能定位问题。

（二）以规范性意见引导多样化信访法律服务模式的选择

规范化的信访法律服务模式选择对于提高信访法律服务水平和效率至关重要。现有的在全国各级信访部门采用的信访法律服务模式，包括法律中心服务模式、协助接访式服务模式以及局所深度合作服务模式等各有特点，其探索与实践中各自形成自身的优势。各级各地信访部门法律服务模式的选择不应当“一刀切”，整齐划一不一定能适应各种不同情况。不同的信访部门应当根据当地的条件与情况，在信访法律服务模式的选择上给予其相应的自主权。同时，信访法律服务模式的选择也应当博采众长、优势互补，而不应当拘泥于一种方式。建议国家信访局相关部门可以通过其研究机构或者课题招标的形式，组织理论和实务的法律专家就信访法律服务模式进行广泛的调研和论证，对各地各级信访部门开展的信访法律服务模式的特点进行总结与提炼，形成具有示范效应的不同形式的规范化信访法律服务模式，以供各地各级信访部门根据自身情况和需求进行选择。

（三）以综合协调思路构建系统性信访法律服务体系

完善信访法律服务机制，提高信访工作法治化水平，建立系统性信访法律服务协调机制是开展工作的前提。首先，目前的大信访格局下，应当组建各级、统一领导下的、公、检、法、纪检、信访和行政各职能部门组成的信访法律服务协调机构，成立领导小组，在信访工作机构设立办公室，负责协调各部门参与信访法律服务工作。其次，建立法律援助与信访工作协作工作机制。打破以前律师仅仅提供法律咨询助手型格局，充分发挥法律服务人员的主动性和专业性。第三、大力促进律师信访案件协调处理的参与度。通过“局所合作”模式或者其他方式选择专业能力、社会责任感强的律所和律师，广泛参与信访工作各个环节，尤其是疑难复杂信访案件的多元处理程序中，彰显信访工作积极运用法治思维和法治方式解决问题、化解风险的能力与水平。

（四）以效能化原则形成信访机构与司法行政部门、行业协会共同考核机制

律师参与信访法律服务的工作质量、服务态度、职业道德、职业纪律等项目应当作为其工作业绩进行考核，同时作为司法行政、行业部门进行律师年检考核的重要依据。律师参与信

访法律服务应当遵循相应的工作原则、工作规范，承担相关的职责与义务；同时，律师参与信访法律服务还应遵循一定的工作程序，对每一位信访人做好接访纪录，详细登记信访人的个人信息资料；做好信访案件调查取证档案保管工作，保证案卷材料不遗失；对信访案件出具书面的法律分析评估意见和处理结果的总结报告，供信访机关参考，这也是法律服务人员工作业绩的直接反映。

（五）以法律服务社会化为导向建立信访法律服务费用保障机制

从近几年的情况来看，信访法律服务人员参与信访工作，或者是因信访工作的需要，临时通知司法行政机关派法律服务人员参加，或者通过在信访接待大厅设立律师接待室进行法律咨询的形式。但总体而言主要都是作为公益或者法律援助性质的政治任务来完成，做的基本是义务性工作。没有明确的信访法律服务的收费规范或者是有规定但不能获得地方财政的支持。长期无偿提供义务，不但加重法律服务人员的工作负担，同时其履行社会责任而无任何回报，会极大地影响律师的工作积极性。特别是在当前疫情防控常态化形势下，新旧社会矛盾交织叠加，给社会稳定和改革发展工作带来诸多压力，高度重视并依法主动化解社会矛盾和风险，成为信访工作的重中之重。信访工作机构与相关部门应当广泛调研，在信访法律服务的社会化职能定位、多样化模式选择、系统化法律服务、效能性综合考核及市场化经费保障等方面对信访法律服务机制的建立和完善提供思路与建议，推动信访法律服务工作有积极的进展，为我国的社会稳定和信访法治化水平的提升做出贡献。

（执笔人：赵际红）

责编：张慧